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25 de Janeiro de 2021

A Competência Tributária dos Municípios e a Real Autonomia Municipal.

Uma análise crítica da real autonomia municipal à luz da Constituição Federal.

Marcelo Brunella Aziz Jorge, Advogado
ano passado

RESUMO

A presente dissertação busca analisar o papel dos municípios na ordem constitucional, fazendo breves considerações acerca do papel dos municípios nas Constituições desde o estabelecimento do Brasil enquanto Estado Nacional até a Constituição de 1988. Faz-se também considerações a respeito da Competência Tributária Municipal à luz da Constituição Federal de 1988, para no final tecer uma análise crítica sobre a relação entre o município e sua autonomia, se há realmente a necessidade de reformar a federação e, em especial, se há a necessidade de estender a competência tributária municipal diante da existente hoje. Sem grandes pretensões reside neste trabalho mas visa aclarar sobre a estrutura constitucional tributária municipal ao transcurso do tempo e a suas atualizações e inovações auxiliando ao debate da reforma do Estado Brasileiro partindo de um outro prisma, da descentralização tributária desde os Municípios e não desde a União.

Palavras-chave: Competência Tributária Municipal. Municípios. Federação. Direito Constitucional. Administração Pública.


“Em verdade vos declaro: todo o que disser a este monte: Levanta-te e lança-te ao mar, se não duvidar no seu coração, mas acreditar que sucederá tudo o que disser, obterá esse milagre”. - Evangelho segundo São Marcos 11:23

“Quem despojará um povo de suas instituições que foram conquistadas a sangue?” - Rudolf von Ihering

“O indivíduo não mora no Estado, na União, mora no município” - André Franco Montoro


1. INTRODUÇÃO

“Tal é, com efeito, o ofício da prudência civil e o dever próprio de todos aqueles que governam. Ora o que torna uma nação próspera, são os costumes puros, as famílias fundadas sobre bases de ordem e de moralidade, a prática e o respeito da justiça, uma imposição moderada e uma repartição equitativa dos encargos públicos, o progresso da indústria e, do comércio, uma agricultura florescente e outros elementos, se os há, do mesmo género: todas as coisas que se não podem aperfeiçoar, sem fazer subir outro tanto a vida e a felicidade dos cidadãos. [...] o Estado deve servir o interesse comum.” – Carta Encíclica Rerum Novarum. 1812. Papa Leão XIII.

Com o fim do Estado Unitário e o advento do Estado Federal, com a queda do Império do Brasil e o nascimento dos Estados Unidos do Brasil, os municípios de mera localidade geográfica onde as pessoas habitavam passaram a ter papel mais decisivo e participativo na vida social, política, institucional do país e consequentemente também na vida tributária nacional.

Ao longo da construção histórica nacional, com as diversas constituições que tivemos, o município sempre fora tratado como uma mera localidade onde as pessoas residiam, ora visto com viés político, ora visto com viés meramente geográfico. Porém, com o advento da Constituição Federal de 1988, alcunhada de “Constituição Cidadã”, os municípios passaram a participar efetivamente do ordenamento constitucional como membro da Federação, coexistindo com a União, os Estados, o Distrito Federal e os Territórios – que por ora não existe nenhum instituído –, como bem se evidencia no disposto Artigo 18 e nos Artigo 29 até 31 da Lei Maior.

Assim, não é possível visualizar as situações básicas da vida quotidiana dos cidadãos sem pensar nos municípios e o que os sustentam: seus tributos. Podemos portanto, por um caminho lógico, visualizar que o tributo, quando cobrado de forma justa e idônea, é o preço pago pela sociedade e as comunidades que a compõem para a civilidade e o arbítrio justo do Estado.

Este trabalho visa de forma breve e objetiva uma análise da Competência Tributária dos Municípios, alumiado pelo texto constitucional (Art. 30, III e Art. 156), abordando até onde o município brasileiro realmente tem autonomia para exercer sua capacidade, sem entrar no mérito de cada tributo individualmente, mas analisando sua competência real no federalismo fiscal pátrio.


2. O MUNICÍPIO

2.1. O CONCEITO DE MUNICÍPIO

O Município é uma instituição jurídico-política natural. Natural pois surge a partir dos agrupamentos comunitários em um mesmo local, em que ao serem unidas pelo mesmo interesse, roga-se necessário formar-se um poder cuja jurisdição seja concentrada e organizada, sendo portando essa a origem jurídico-política, fazendo jus à máxima latina “Ubi Societas, Ibi Ius”. Seguindo esta mesma linha de raciocínio, como nos leciona Temer (2008, p. 107), podemos afirmar que o Município é o berço do Estado, pois nele reside a face primária do poder político que orienta e justifica a necessidade da relação entre um cidadão e o poder, porque ali ele reside e ali ele está, sendo portanto todas as demais organizações de Estado decorrentes dele.

De uma associação política das urbes surgiram as províncias e os estados, da associação cívica ou política dos povos básicos, chamando então de associação sem correlação com o instituto jurídico das “associações”, quer sejam civis ou públicas, mas sim na reunião de pessoas (no caso pessoa jurídica de fato) para um fim comum, um agrupamento que possui conexão de interesses.

De tal associamento – tal como no caso americano e suíço – surgiram as maiores associações, os Estados Nacionais, quer sejam federativos ou confederativos, evidentemente com as suas complexidades antropológicas e sociológicas.

Sobre a relação primária entre as pessoas e o Estado na organização sociopolítica do município, também segue a mesma linha de pensamento Jacques Maritain (1984. p. 14), que associa o Município, ou melhor, a Cidade como ele aduz, como fórmula basilar da noção de Estado e da relação Estado-Cidadão:

Remarkably enough, the very word State only appeared in the course of the modern history; the notion of the State was implicitly involved in the ancient concept of city (πόλις, civitas) which meant essentially body politic […] .

De certa forma essa ideia de haver a necessidade de uma organização para o controle e gestão de determinada área, em que a comunidade abre mão de seus direitos para justamente gozar de paz permanece até hoje presente nas instituições jurídicas e sociais. Neste sentido expõe Bastos e Martins (1993, p. 215):

[...] os traços fundamentais do município primitivo até hoje são mantidos. Trata-se de uma forma de organização política timbrada pela circunstância de incidir sobre uma particular forma de organização social, vale dizer, sobre a mais ampla destas organizações dentro das quais os homens mantêm a virtualidade de se contactarem ou se cruzarem na sua vida cotidiana.

Assim o Município em via de regra trata-se de uma fração administrativa, cuja regulamentação dá-se por lei, possuindo um autogoverno com jurisdição própria. Sendo no caso brasileiro, uma entidade federativa autônoma, como pode se notar ao analisar os artigos , 18, 29, 30 e 34, VII, da Constituição Federal Brasileira, estando constituída e personalizada sobre a forma de pessoa jurídica de direito público doméstico, conforme determina o Código Civil Brasileiro seguindo o mesmo ditame do seu diploma antecessor de 1916.

2.2. O MUNICÍPIO NO SISTEMA FEDERAL BRASILEIRO.

2.2.1. O MUNICÍPIO NO PERÍODO COLONIAL

O Município no direito brasileiro tem origem no direito ibérico, pois durante a formação institucional do Brasil a colonização e sua administração se fundavam no estabelecimento de pequenos núcleos coloniais juridicamente denominados de vilas, que eram governados pelos chamados “Conselhos” e posteriormente pelas “Câmaras Municipais”, como leciona-nos Ives Gandra (1993, p. 2015), sendo esta última instituição presente até hoje no direito pátrio. Portanto, podemos dizer que as vilas eram a base da organização municipal do território colonial português, sendo que pelas características sociais da época possuíam estrutura fundamental: uma câmara de vereadores e uma igreja.

Sendo uma curiosidade pertinente que ao ser criada uma vila, um compromisso deveria ser estabelecido por meio do qual os seus moradores, através de doações, deveriam edificar sua igreja matriz, a cadeia e o local de reunião da administração colonial.

Neste sentido nos diz com clareza Rodrigues (2006, p.1):

Era difícil a expansão municipalista no período colonial devido à ideia centralizadora das Capitanias Hereditárias. Mesmo assim, por iniciativa própria, essas municipalidades deram grande contribuição para a organização política que se ensaiava no Brasil, como relevantes atribuições de governo, de administração e de justiça.
Possuíam inúmeras competências, dentre elas, pode-se citar a realização de obras públicas, estabelecimento de posturas, a fixação de taxas e nomeação de recebedores de tributos, mostrando desde já a importância da tributação para a sobrevivência do município.
Nomeavam juízes almotacés, depositários públicos, avaliadores de bens penhorados, alcaides-quadrilheiros, capitães-mores de ordenanças, sargentos- mores, capitães-mores de estradas, juízes de vintena e tesoureiros-menores. Mostra-se, com isso, que já naquela época, existia uma descentralização funcional e, uma preocupação com a estruturação político-administrativa municipal. Sem essa organização tornar-se-ia impossível o crescimento e sustentação do município.

Tal como a velha civitas, o município brasileiro surgiu da necessidade da empresa colonial portuguesa de basicamente estabelecer ali bases não apenas do seu Império Colonial, mas de sedimentar a sua existência com o estabelecimento das instituições estatais como verdadeiras pedras angulares nos desígnios da exploração colonial. Exemplo da presença estatal e colonial lusitana está na fundação de vilas distantes ao litoral brasileiro, tal como a Vila de São Paulo dos Campos de Piratininga (1722), hoje Município de São Paulo (SP); Vila Boa de Goyaz (1727), hoje Município de Goiás (GO); Vila Real do Senhor Bom Jesus de Cuiabá (1727), hoje Município de Cuiabá (MT); Vila Bela da Santíssima Trindade (1752), hoje com o mesmo nome e pertencente ao Estado do Mato Grosso, entre outras. Todas estas fundadas seguindo os ditames e procedimentos que determinavam as ordenações portuguesas, isto é, a criação, com a autorização do Rei de Portugal, de uma Câmara Municipal, uma Cadeia e uma Igreja, seguindo o mesmo caminho lógico e social, ou seja, um ajuntamento de pessoas com o mesmo interesse e finalidade – o de ali habitar –, sendo posteriormente necessário ter a ação do Estado Central formalizando o que de facto et de jure já existe.

A consequência direta que podemos analisar disso é que com a dispersão do poder, de certa forma sendo possível falar até mesmo em descentralização, valorizou-se a figura do Município como uma verdadeira “ponta de lança” para a interiorização institucional, demográfica e cultural do Brasil, pois ao consolidar a presença estatal nas comunidades que desenvolviam ao longo do alargamento das fronteiras nacionais, reafirmavam a soberania nessas áreas.

2.2.2. O MUNICÍPIO E A CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824

Adiante, já na edificação do Brasil enquanto Estado Nacional, a Constituição Imperial de 25 de Março de 1824 previa ao curso da sua norma fundadora em apenas um artigo sobre como se daria a administração municipal, conferindo-lhe autonomia relativa. Por uma curiosidade histórica do legislador constituinte à época, o texto sobre as municipalidades encontra-se no título “Da Administração e Economia das Províncias”, demonstrando que o Município, ou melhor, as cidades, vilas e povoados nada mais eram do que meras localidades administrativas. Demonstra e comprova essa visão o artigo 167 da referida Carta Imperial.

Assim, o Município surge indiretamente no ordenamento constitucional. A Constituição Imperial de 25 de Março de 1824 menciona em apenas uma vez diretamente, no artigo 167, que aduzia a respeito da criação da autoridade municipal que residiam nas Câmaras Municipais:

Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haverá Camaras, ás quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas.

Não obstante, é importante lembrar que durante a vigência da Constituição Imperial de 1824, o Estado Brasileiro era formalmente um Estado Unitário, sobretudo centralizador, pois o fracionamento do Estado era feito em províncias, sendo estas administradas por um presidente que era nomeado diretamente pelo Imperador.

2.2.3. O MUNICÍPIO E A CONSTITUIÇÃO REPUBLICANA DE 1891

Já com a Proclamação da República e a derrocada do Regime Monárquico, a Constituição de 24 de fevereiro de 1891 previa, em seu artigo 68, a figura dos entes de terceiro nível (i.e. as cidades, vilas, povoados etc), concentrados no instituto jurídico do Município e visava assegurar a estes sua autonomia. Podemos verificar isso com o próprio texto constitucional “Art. 68 - Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse”.

Não obstante, é importante lembrar que durante a vigência da Constituição Imperial de 1824, o Estado Brasileiro era formalmente um Estado Unitário, sobretudo centralizador, pois o fracionamento do Estado era feito em províncias, sendo estas administradas por um presidente que era nomeado diretamente pelo Imperador.

A situação constitucional tornou-se mais confortável aos municípios do que no período imperial, pois foi elevado à Constituição a sua proteção contra os potenciais abusos dos estados-membros da Federação Brasileira na Emenda Constitucional de 3 de Setembro de 1926, que previa de forma taxativa:

Art.. 6º – O Governo federal não poderá intervir em negócios peculiares aos Estados, salvo:
II – para assegurar a integridade nacional e o respeito aos seguintes princípios constitucionais:
f) a autonomia dos municípios;

É importante pontuar também que formalmente, o Estado Brasileiro deixava de ser unitário para organizar-se sob as vestes federativas, com um diploma constitucional inspirado no modelo estadunidense, derrocando também a Monarquia para uma República, deixando oficialmente de denominar-se Império do Brazil e passando a ser os Estados Unidos do Brazil, conforme grafia vernacular à época. Apenas pelo nome, percebe-se a mudança dos ventos que se impuseram ao Brasil, basicamente trocando toda a situação doméstica e sua organização.

Verifica-se tal forma no diploma constitucional inaugural republicano, no artigo 1º, caput, que diz in verbis:

Art. 1º – A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil.

De outra forma, podemos dizer também que assim surgiu verdadeiramente um Sistema Federal, sistema em sua acepção literal e gramatical do termo, em um verdadeiro modo de organização estatal e governamental.

2.2.4. O MUNICÍPIO E A CONSTITUIÇÃO DE 1934.

Curiosamente, com o advento do Golpe de 1930, em que Getúlio Vargas, através de um processo revolucionário, ascendeu ao poder da União, o país observou após a eclosão da Revolução Constitucionalista de 1932, a Constituição de 1934, que apesar dos avanços como a criação da Justiça Eleitoral e o voto feminino, ainda seguia os mesmos ditames dos diplomas constitucionais antecedentes, mantendo o Município fora da esfera do Sistema Federal.

Como se não bastasse, a Carta Política de 1934 fez maior discriminação entre as rendas tributárias da União, dos Estados e dos Municípios, dando a estes uma base econômica e financeira uma relativa autonomia que desse sustentação.

Assim, é importante trazer à baila o que texto constitucional aduz para melhor aclaramento:

Art. 13 – Os Municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse; e especialmente:
I – a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Câmara Municipal, podendo aquele ser eleito por esta;
II – a decretação dos seus impostos e taxas, a arrecadação e aplicação das suas rendas;
III – A organização dos serviços de sua competência.
§ 1º – O Prefeito poderá ser de nomeação do Governo do Estado no Município da Capital e nas estâncias hidrominerais.
§ 2º – Além daqueles de que participam, ex vi dos arts. 8º, § 2º, e 10, parágrafo único, e dos que lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem aos Municípios:
I – o imposto de licenças;
II – os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o primeiro sob a forma de décima ou de cédula de renda;
III – o imposto sobre diversões públicas;
IV – o imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais; V – as taxas sobre serviços municipais.

Como se pode extrair do próprio texto constitucional, a Constituição de 1934 de fato trouxe à luz no diploma constitucional sobre quais eram as capacidades tributárias dos municípios. Porém, também havia a possibilidade da intervenção direta dos Governos Estaduais nos negócios municipais, sob a alegação subjetiva de “regularizar as finanças” caso houvesse impontualidade nos empréstimos feitos onde o Estado estivesse como garantidor (Art. 13, § 4º).

2.2.5. O MUNICÍPIO E A CARTA CONSTITUCIONAL DE 1937

Porém a Constituição de 1934 não teve uma vida longa, sendo sucedida pela Carta Constitucional de 10 de novembro de 1937. Em mais um coup d’état, o presidente Getúlio Vargas, que havia sido eleito pela Assembleia Constituinte anterior para um quadriênio, dissolve o parlamento. Surge a ditadura do Estado Novo.

Diante deste novo cenário constitucional, o Município retorna à posição de mera composição territorial, onde o Município de um lado tinha autonomia em seus negócios internos (Art. 26), mantendo uma discrição organizada de sua competência tributária (Art. 28 e Art. 23,§ 2), mas os alcaides deveriam ser de livre nomeação dos governadores dos estados (Art. 27). O Município passa então a uma relação de dubiedade constitucional: de um lado, autônomo tributariamente e financeiramente, enquanto de outro é relegado a basicamente uma extensão do gabinete dos governadores.

É oportuno mencionar que a desdém da parca autonomia, a Carta de 1937 previa o embrião do hoje chamado instituto do consórcio intermunicipal, como podemos verificar em seu artigo 29 in verbis:

Art. 29 – Os Municípios da mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e administração de serviços públicos comuns. O agrupamento, assim constituído, será dotado de personalidade jurídica limitada a seus fins.
Parágrafo único – Caberá aos Estados regular as condições em que tais agrupamentos poderão constituir-se, bem como a forma, de sua administração.

Portanto, o Município durante a vigência do chamado “Estado Novo”, imposto pela Carta de 1937, seguiu de forma reduzida e nunca vista antes, como já mencionado anteriormente, ficando em uma posição de mera composição geográfica, podendo até afirmar que tratava-se de um “ponto no mapa” e nada mais, exatamente pela extrema concentração de poder. Faz-se mister pontuar que tratava-se de um período autoritário, sendo a única experiência em que a administração pública se aproximou do modelo corporativista italiano, espanhol e português, a desdém do regime republicano e democrático.

2.2.6. O MUNICÍPIO E A CONSTITUIÇÃO DE 1946.

Em 1946, o Brasil passa por um processo de redemocratização, logo após o término da II Guerra Mundial, donde participou da luta contra o Nazifascismo ao lado dos Aliados, seguindo o Brasil a tendência do resto do Mundo Ocidental em redemocratizar-se.

Assim, o presidente Getúlio Vargas outorgou a Lei Constitucional 9, de 28 de fevereiro de 1945, alterando diversos artigos da carta constitucional de 1937 monocraticamente, restaurando a eleição direta para presidente e reabrindo as portas do Parlamento e conseguinte edição de nova Constituição.

Neste diploma constitucional, no que tange à competência tributária dos municípios houve, durante a vigência da Constituição de 1946, a existência de um imposto único sobre mercadorias, serviços, produtos derivados de hidrocarbonetos, eletricidade e bens minerais (Art. 15, III). Da renda que resultasse deste tributo, um valor mínimo de setenta por cento deveria ser entregue aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente à sua superfície, população, consumo e produção. Este tributo foi posteriormente regulamentado pela Lei n. 302/1948.

É importante lembrar que deste tributo em especial, eram isentos os artigos que fossem referenciados como o mínimo indispensável à habitação, vestuário, alimentação e tratamento médico de pessoas com “restrita capacidade econômica” (Art. 15, § 1º).

A mesma Constituição previa também que deveria ser entregue aos municípios dez por cento do total que arrecadasse sobre o imposto sobre consumo de mercadorias, um embrião do atual ICMS (Art. 15, § 4), que também era dividido aos municípios, em igualdade, na porcentagem de quinze por cento sobre o Imposto de Renda (Art. 15, § 5º), tendo o dever constitucional de ao receber este repasse tributário, investir em suas áreas rurais, sendo taxativo o texto constitucional (Art. 15, § 5) em: “[...]entende-se por benefício de ordem rural todo o serviço em que fôr instalado ou obra que fôr realizada com o objetivo de melhoria das condições econômicas, sociais, sanitárias ou culturais das populações das zonas ruais30”.

Urge oportuno mencionar que a Constituição de 1946 retornou os municípios ao status quo ante do Estado Novo, ao assegurar em seu Artigo 23 a não intervenção dos Estados nos Municípios com a finalidade exclusiva de regularizar a ordem financeira, estabelecendo então um rol taxativo para tal, sendo o primeiro a manutenção da impontualidade no serviço de empréstimo garantido pelo Estado; e segundo deixarem de pagar por dois anos consecutivos a dívida municipal. Porém, era possível a criação de órgãos para o auxílio técnico à administração pública municipal (Art. 24).

2.2.7. O MUNICÍPIO E A CARTA CONSTITUCIONAL DE 1967

A despeito dos avanços democráticos da Constituição de 1946, irromperam no Brasil períodos de crises institucionais, sendo a derradeira deste regime constitucional em 31 de março de 1964, com a sublevação das Forças Armadas e resultando em um golpe de Estado, demovendo do poder constitucional João Goulart e iniciando um processo revolucionário, nominado pelos seus apoiadores de “Contrarrevolução Redentora de 31 de Março de 1964”, legando ao país um regime autoritário que duraria até 1986, encerrando-se com a devolução do poder constitucional aos civis na eleição indireta de Tancredo de Almeida Neves à Presidência da República.

O Brasil passou a ter novo diploma constitucional, a Carta Constitucional de 1967, a qual apesar de sua fragilidade institucional enquanto norma fundadora do Estado, serviu ao menos de pedra angular ao Estado de Direito ali posto. Uma inovação contida no diploma de 1967 é a possibilidade da União intervir nos estados-membros, caso inadimplisse o repasse obrigatório de suas quotas tributárias (Art. 10, V, b). Ainda, seguiu com a intervenção nos assuntos de ordem política, de forma atenuada em comparação com as Constituições de 1934 e 1937, pois a nomeação dos prefeitos dos municípios considerados estâncias hidrominerais e das capitais dos estados dependia da aprovação prévia da Assembleia Legislativa, enquanto dos municípios declarados como de interesse para a segurança nacional deveria ter aprovação do presidente da república.

Além disso, ao menos formalmente os municípios seguiam possuindo relevante autonomia administrativa, política e organizacional, tornando-se pela primeira vez pessoas jurídicas de direito público, como nos leciona Valmir Pontes:

Mesmo que não participem, como integrantes necessários, do pacto federativo, os Municípios, no Brasil, foram guindados, por força da norma constitucional, à invejável condição de pessoa jurídica de direito público, datada de competências próprias. Pela simples leitora do art. 15 da Carta Constitucional vê-se que aos Municípios foram entregues competências para ter governo próprio (Através da eleição de seus Prefeitos, Vice- Prefeitos e Vereadores), administração própria e legislação própria.

A modalidade de intervenção nos negócios municipais seguiu os modelos constitucionais antecedentes, exceto pela inovação de que quando a administração municipal não prestasse contas, conforme lhe impusesse lei estadual, seria possível a intervenção. (Art. 16, § 3º, c).

No que tange à competência tributária, o Regime dos Generais também incumbiu em cercear e retroceder o avanço que os municípios haviam obtido ao transcurso dos tempos na história constitucional brasileira, legando a competência tão somente em tributar propriedades imóveis urbanas e de forma residual os chamados serviços de qualquer natureza, conforme diz- nos o próprio texto constitucional:

Art. 25 – Compete aos Municípios decretar impostos sobre: I – propriedade predial e territorial urbana;
II – serviços de qualquer natureza não compreendidos na competência tributária da União ou dos Estados, definidos em lei complementar.
§ 1º – Pertencem aos Municípios:
a) o produto da arrecadação do Imposto a que se refere o art. 22, n.º III, Incidente sobre os imóveis situados em seu território;
b) o produto da arrecadação do imposto, de renda e proventos de qualquer natureza que, de acordo com a lei federal, são obrigados a reter como fontes pagadoras de rendimentos do trabalho e dos títulos da sua divida pública.

Também acompanha este pensamento o professor Sahid Maluf, dizendo:

Os Municípios, no Brasil, não fazem parte da estrutura do sistema federal, mas são entidades político-administrativas relativamente autônomas, resultantes de um regime administrativo tradicionalmente descentralizado, e têm essa autonomia assegurada na própria Constituição Federal.

Confirma-se, portanto, não apenas a tese de que o Município durante o Regime de 1964 – 1985 e sua ordem constitucional estabelecida tinha sofrido graves regressões, mas que também se tratava de mera extensão do poder político dos Estados.


3. O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1998 E SUA AUTONOMIA

Com o fim do Regime Militar e a ordem constitucional democrática inaugurada em 5 de outubro de 1988, revelou ao país um verdadeiro processo constitucional democrático, tornando- se até mesmo um diploma constitucional um tanto quanto prolixo e extremamente detalhista, sem os ranços autoritários dos diplomas constitucionais que a antecederam.

Na Ordem Constitucional de 1988, e ora vigente, o município fora finalmente elevado de mera repartição administrativa, isto quando não era uma extensão do serviço burocrático dos Estados, para ser ente da federação. O município, na Constituição Cidadã, com roupagem própria e peculiar que o direito pátrio inaugura, é elevado como não apenas uma fração geográfica mas como partícipe do processo decisório do Estado Nacional como nos diz o aclamado Meirelles (2011, p 833):

O município brasileiro é entidade estatal integrante da Federação. Essa integração é uma peculiaridade nossa, pois em nenhum outro Estado Soberano se encontra o Município como peça do regime federativo constitucionalmente reconhecida. Dessa posição singular do nosso Município é que resulta sua autonomia político administrativa, diversamente do que ocorre nas demais Federações, em que os Municípios são circunscrições territoriais meramente administrativas.

Sendo também assim entendido pelo eminente ministro Gilmar Mendes (2014, p. 822):

Muitos sustentam que, a partir da Constituição de 1988, os Municípios passaram a gozar do status de integrantes da Federação, uma vez que, agora, além de autonomia, contando com Executivo e Legislativo próprios, contam também com poder de auto-organização, por meio de lei orgânica (art. 29). É tido como definitivo para corroborar essa tese do artigo inaugural da Carta em vigor, em que se afirma que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal.

Diante disso podemos afirmar sem dúvidas que o Sistema Federal Brasileiro compõe-se de um equilíbrio piramidal em que na base estão os Municípios, acima destes, os Estados e o Distrito Federal, e no cume, tem-se a União Federal servindo de ponto de equilíbrio e unidade da soberania territorial e nacional brasileira.

Com estes avanços, o município é integrado formalmente não apenas no artigo inaugural da Constituição de 1988, mas no que trata da organização administrativa do Estado Brasileiro, o artigo 18 que nos diz “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.

Além de também possuir um capítulo próprio, o capítulo IV, compreendendo os artigos 29 ao 31, tratando desde a autonomia administrativa à autonomia financeira. A intervenção nos negócios municipais seguiu existindo neste diploma constitucional, entretanto, diferentemente dos outros diplomas, possui um rol taxativo sob quais situações isso pode ocorrer, inclusive com um rito próprio conforme podemos verificar no próprio texto constitucional 36. O artigo 35 determina que o Estado não intervirá, tampouco a União, nos Municípios dos Territórios Federais, exceto quando deixar de pagar, “sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos a dívida fundada” (Art. 35, I), havendo a inovação na implementação da razoabilidade no caso de intervenção por dívida; segue alumiando-nos, na mesma forma da carta antecedente, em casos que a as contas deixem de serem prestadas na forma da lei (Art. 35, II); e com a Emenda Constitucional 29, de 2000, quando não houver aplicado o mínimo exigido de receita municipal na Educação e na Saúde Municipal (Art. 35, III); E por derradeiro, há a possibilidade de uma intervenção judicial desde que com autorização do Tribunal de Justiça correspondente, visando assegurar os princípios da Constituição Estadual, ou para exigir o cumprimento da lei e da ordem, ou de decisão judicial (Art. 35, IV).

Portanto, podemos afirmar que os municípios no atual sistema federal brasileiro, após sua consolidação ao curso histórico, é dotado de três fatores essenciais: auto-organização; autogoverno; autoadministração e, por último, autolegislação. Detém assim autonomia administrativa, autonomia política e autonomia legislativa, consequentemente possuindo autonomia tributária.

3.1. CONSIDERAÇÕES SOBRE A AUTONOMIA MUNICIPAL BRASILEIRA

De início podemos definir a grosso modo autonomia como a capacidade de gerir os próprios negócios, distribuídos por superior. No caso doméstico e constitucional brasileiro, a autoridade legal a fazê-lo é a Constituição Federal, que confere a este ente federativo os poderes de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação.

A autoadministração está bem definida no diploma constitucional, onde percebe-se a autonomia dos municípios quando se prevê a existência de uma Câmara Municipal e um Prefeito Municipal, ambos eleitos pelo sufrágio universal e direto. Mesmo com esta autonomia política, a Constituição Federal é clara ao afirmar que deve-se obedecer também os princípios estabelecidos na Constituição Estadual a qual pertença o município.

Assim, pode-se afirmar que há a existência de um princípio da autonomia municipal, no aspecto político-administrativo, que compreende os poderes de auto-organização, de autogoverno e normativo, sendo que o primeiro diz a respeito da competência legislativa na elaboração da própria Lei Orgânica, como bem prevê o artigo 29, caput, da Constituição Brasileira.

Quanto ao autogoverno, verifica-se no texto constitucional, onde aduz que a “eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo em todo país”43, prevendo então a existência de um governo local autônomo, eleito pelos seus próprios munícipes alistados como eleitores.

Por derradeiro, por poder normativo, ou senão poder de autoadministração e autolegislação, entende-se como a competência do município para normatizar e legislar, como bem prevê o artigo 30 da Constituição Federal, ou seja; “sobre assuntos de interesse local”; “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”; “instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei”; “criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação estadual”; “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”; “promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual”

Sendo oportuno demonstrar que neste mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal, por intermédio da Súmula Vinculante 38, determinou que “É competente o município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.”. É cristalina a autonomia política municipal, como aduz o Ministro Maurício Correia, no julgamento do célebre Recurso Extraordinário 189.170/SP:

"6. Está claramente definido no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal que o Município tem competência para legislar sobre assuntos de interesse local. 7. Polêmica ou filigrana à parte sobre saber-se de alguma nuança entre os conceitos de interesse peculiar (CF de 1967, artigo 15, II, com a redação dada pela EC nº 1/69) e interesse local (CF, artigo 30, I), quem melhor interpretou o seu significado foi o mestre Hely Lopes Meirelles, para quem 'o que define e caracteriza o 'interesse local', inscrito como dogma constitucional, é a predominância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União', de modo que"tudo quanto repercutir direta e imediatamente na vida municipal é de interesse peculiar do Município, embora possa interessar também indireta e mediatamente ao Estado- membro e à União' ('Direito Municipal Brasileiro', 11ª ed., págs. 107-8). 8. Dentre as várias competências compreendidas na esfera legislativa do Município, sem dúvida estão aquelas que dizem respeito diretamente ao comércio, com a consequente liberação de alvarás de licença de instalação e a imposição de horário de funcionamento, daí parecer-me atual e em plena vigência, aplicável inclusive ao caso presente, a Súmula 419 desta Corte, que já assentara que 'os Municípios têm competência para regular o horário do comércio local, desde que não infrinjam leis estaduais ou federais válidas'."

Também de acordo com Moraes (2013, p. 714), a autonomia política municipal pode ser observada quando o legislador constitucional impôs que não se poderia ter a intervenção do Estado e da União nos assuntos internos, exceto nos casos excepcionais que a Constituição prevê.

Curiosamente, José Afonso da Silva afirma que nem sempre a autonomia municipal é executada pelos próprios entes municipais, tal como Curitiba e Salvador. Segundo Silva:

Os Municípios eram até agora criados e organizados pelos Estados conforme leis orgânicas de competência estadual. Só no Rio Grande do Sul, cada Município sempre teve sua própria lei orgânica, elaborada pela respectiva Câmara Municipal. Mais recentemente Curitiba e Salvador poderiam ter leis orgânicas próprias. Mas isso era exceção.

Por derradeiro, podemos sintetizar que a autonomia municipal está presente na existência do poder legislativo, na figura das Câmaras Municipais, e do executivo, na figura das Prefeituras Municipais, formando-se então os Poderes do Governo Municipal. Única exceção, que não ocorre no modelo federal pátrio, é a existência de um poder judiciário municipal, subordinando-se o poder judiciário à União ou aos Estados, os primeiros se dividindo em Subseção Judiciária e os últimos em Comarcas. Muitas vezes as divisões judiciárias e suas áreas de jurisdição não correspondem aos limites municipais, englobando vários municípios em uma única circunscrição jurisdicional.


4. COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA DOS MUNICÍPIOS

1.1. CONCEITO DE COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA.

Com a necessidade de financiar as atividades do Estado acompanhado das diversas formas de sua existência, surge necessário limitar até onde se pode tributar, surgindo assim a competência tributária, que em outras palavras pode ser definida como as limitações ao poder impositivo de tributar. Classicamente, quem impõe este dever de tributar são as Constituições, ou as Leis Fundamentais que estatuem os Estados Nacionais.

No Direito Pátrio incumbiu à Constituição Federal fazê-lo, tanto que o legislador constituinte de 1988 redigiu os artigos 153 ao 156, dividindo-os em “Impostos da União”, “Impostos dos Estados e do Distrito Federal” e os “Impostos dos Municípios”.

Logo, na coexistência no “condomínio federativo” pátrio de três entes federativos – a União, os Estados e Distrito Federal e os Municípios –, a atividade administrativa do estado deve ser financiada pelos seus cidadãos, transformando-os então em contribuintes, sendo portanto o tributo o preço da civilidade, pois sem a arrecadação tributária, o Estado não teria como assegurar os serviços básicos que garantem que a discrepância do acesso às necessidades básicas daqueles que pouco tem possam ser confortados com a nominada Justiça Social, que é nada mais do que a existência de uma infraestrutura social (escolas, hospitais, previdência social etc) acessível a todos.

Diante da inexistência de hierarquia entre elas, competiu à Carta Magna o estabelecimento de divisões e repartições da competência legal de cada, resultando consequentemente na limitação de cada ente federativo sobre até onde e aonde poderia legislar.

Seguindo o pensamento de Amaro (2006, p.93), podemos sem receio afirmar que até mesmo em uma Federação como a brasileira, todos os entes federativos possuem competência para legislar acerca de matéria tributária. Desta forma, até mesmo os Municípios, os neófitos dos irmãos federativos, podem fazê-lo. A Constituição e seus constituintes, com sabedoria, preocuparam-se em prover os recursos entre os vários entes políticos ora existentes, ou passíveis de existir – União, Estados, Distrito Federal e Municípios –, com o objetivo que cada qual pudesse atender o seu próprio dispêndio.

Assim, afirma o professor Luciano Amaro em seu aclamado manual:

"No que respeita as receitas (ou, mais genericamente, aos ingressos) de natureza tributária, optou a Constituição por um sistema misto de partilha de competência e de partilha do produto da arrecadação. No primeiro mecanismo – que mais de perto vai interessar-nos – o poder de criar tributos é repartido entre os vários entes políticos, de modo que cada um tem competência para impor prestações tributárias, dentro da esfera que lhe é assinalada pela Constituição.
Temos assim a competência tributária – ou seja, a aptidão para criar tributos – da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Todos têm, dentro de certos limites, o poder de criar determinados tributos e definir seu alcance, obedecidos os critérios de partilha de competência estabelecidos pela Constituição. A competência engloba, portanto, um amplo poder político no que respeita a decisões sobre a própria criação do tributo e sobre a amplitude da incidência, não obstante o legislador esteja submetido a vários balizamentos, que estudaremos no capítulo seguinte.".

A título de complementar, ilustra Machado (2014, p. 28), diferenciando as expressões de “poder de tributar” e “competência tributária”:

No contexto da Teoria do Direito Tributário a expressão “poder de tributar” não se confunde com a expressão “competência tributária”. A palavra “poder” tem significado que transcende a ideia de direito, que está presente na palavra “competência”. “Poder” é a aptidão para realizar a vontade, seja por que meio for. Com, sem ou contra a lei. É do mundo dos fatos, e existe independentemente do sistema normativo. Já a palavra “competência” alberga a ideia de direito. Tem competência quem recebe atribuição outorgada pelo Direito. É do mundo das normas, e não existe fora do sistema normativo.
[...] Organizado juridicamente o Estado, com a elaboração de sua Constituição, o poder tributário, como o poder político em geral, fica delimitado e, tratando-se de Confederações ou Federações, dividido entre os diversos níveis de governo. No Brasil, o poder tributário é partilhado entre a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios. Ao poder tributário juridicamente delimitado e, sendo o caso, dividido dá-se o nome de competência tributária.

Importante ressaltar que competência tributária é indelegável, podendo ser apenas delegada de uma pessoa jurídica de direito público a outra em relação à capacidade tributária, isto é, ser sujeito ativo da obrigação e relação tributária, tal como o exercício da arrecadação e fiscalização tributária, ou a execução de leis e demais atos administrativos. Como exemplo, é possível ilustrar a situação ao afirmar que o Estado de São Paulo é sujeito ativo constitucionalmente para arrecadar IPVA, porém quem o faz efetivamente é a Secretaria de Fazenda do Estado de São Paulo, pessoa jurídica de direito público doméstico.

Devemos ressaltar então que a competência tributária não é uma característica íntima do federalismo, sendo bem exemplificado por SAMPAIO DÓRIA (1972, p. 14), que aduz que o poder tributário na Federação Brasileira “se realiza pela outorga de competência impositiva aos entes federados, em caráter privativo ou concorrente.”, prosseguindo dizendo: “Desfazendo-se assim a opinião comumente sustentada de ser a discriminação de rendas característica essencial do federalismo”.

4.1. A COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA DOS MUNICÍPIOS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988.

A Constituição Federal de 1988 relegou aos municípios a possibilidade arrecadatória de poucos tributos. Conforme exposto no artigo 156, há a possibilidade de instituir impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana; sobre serviços de qualquer natureza e transmissão intervivos, a qualquer título, de direitos reais sobre imóveis (excetuado os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição) por natureza ou acessão física. Também é possível instituir taxas, conforme preveem os artigos 23 a 25, contribuição de melhoria, conforme prevê o artigo 145, inciso III e contribuição social, cobrando de seus servidores para em benefício destes, do regime previdenciário que trata o artigo 40, conforme acrescido pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003.

Também é de competência dos municípios instituir uma contribuição para o custeio da iluminação pública, como estabeleceu a Emenda Constitucional nº 39, de 2002, incluindo o artigo 149-A na Carta Magna.

Dentro da Ordem Constitucional ora vigente, conjuntamente com a autonomia municipal, a competência tributária municipal é um elemento essencial na vida municipal, podendo afirmar que a competência tributária municipal, além dos elementos autorizativos pela Constituição da República, consiste na arrecadação de tributos para os cofres públicos, sendo resultante este poder de arrecadar da competência impositiva na Lei Maior.

A lei tributária municipal, por ordem constitucional, deve conformar-se às diretrizes traçadas pela Lei Maior, donde se origina a ordem tributária pátria, por certo. Deste modo, inexiste a possibilidade da criação de tributo que não esteja previsto na ordem constitucional.

A competência tributária dos municípios também é vista da mesma forma por BARROS CARVALHO, que afirma:

A competência tributária é a possibilidade, a virtualidade de inovar a ordem jurídica mediante a edição de regras de direito. Portanto, somente as pessoas políticas de direito constitucional interno – União, Estados e Município – é que podem estar investidas desta possibilidade. No meu entender, têm competência tributária no Brasil apenas as três pessoas políticas do direito constitucional interno: União, Estados e Municípios.

Portanto, nada obsta de definir a competência tributária dos municípios como parte do poder conferido pelo constituinte ao neófito federativo em sua autonomia fazendária e tributária, sendo essa a capacidade do Município ao utilizar-se efetivamente do seu poder de tributar com a capacidade imposta pela Constituição Federal. Deste modo, compete ao município além da instituição dos tributos já mencionados, majorar, reduzir e personalizar às necessidades do município.

Exemplo desta personalização, cumulado com a necessidade municipal, está na edição do Decreto Nº 56.589, de 10 de Novembro de 2015, expedido pelo Prefeito Municipal de São Paulo à época, Fernando Haddad, que instituiu a cobrança progressiva Imposto Predial e Territorial Urbano, sendo defendido pela municipalidade para combater a existência de edificações ociosas dentro da área de jurisdição paulistana.

A própria municipalidade em seu sítio oficial explica dizendo:

Trata-se basicamente de combater a ociosidade de imóveis nas regiões da cidade dotadas de infraestrutura básica. Tal ociosidade normalmente decorre de atitudes especulativas, quando os proprietários aguardam condições vantajosas financeiramente para comercializá-los. Enquanto isso, o preço da terra sobe no mercado imobiliário, pela falta de oferta, encarecendo igualmente os produtos (unidades habitacionais, especialmente, mas o uso comercial de pequeno porte também). Além disso, tais imóveis degradam o entorno onde se localizam, quando a limpeza e manutenção não é feita pelos proprietários.

Assim, com a plena execução das competências tributárias, os municípios em sua autonomia real podem utilizar-se para executar as diretrizes estabelecidas na Constituição Federal, conforme já demonstrado acima.


5. CONCLUSÃO

Desde os idos da colonização, os municípios sempre foram peça importante para o desenvolvimento social e econômico do país, sendo justamente por isso indispensável a organização jurídica que proporcione realmente o gozo desta liberdade, patrimônio essencial e intrínseco ao ser humano.

Aos municípios, como bem leciona a Carta Magna, compete legislar sobre os assuntos de seu interesse, porém, muitas vezes estes assuntos – tal como transporte – são centralizados pela União, deixando um caráter residual aos municípios e ficando estes sempre a reboque do Poder Central.

É importante mencionar que dentre as idas e vindas da autonomia municipal ao curso da história jurídica brasileira, como brevemente demonstrado ao curso deste trabalho em seu primeiro capítulo, há autonomia na ordem constitucional de 1988, mas evidencia-se que seu poder real é frágil.

Essa fragilidade decorre da impossibilidade de haver real autonomia com a limitação na competência tributária, relegando os municípios são a tributar apenas as sobras da União enquanto Transporte Público (Art. 18, II – Lei Federal 12.587/2002), Educação Primária (Art. 211, § 2ºCF) e Saúde Básica (Art. 198, IICF) são de responsabilidade primária dos municípios, sendo a do Estado e da União de forma complementar quando não for de ordem suplementar.

O próprio Palácio do Planalto informa aos cidadãos que a saúde básica é de responsabilidade municipal, como aduz na página oficial:

É dever do município garantir os serviços de atenção básica à saúde e prestar serviços em sua localidade, com a parceria dos governos estadual e federal. As prefeituras também criam políticas de saúde e colaboram com a aplicação das políticas nacionais e estaduais, aplicando recursos próprios (mínimo de 15% de sua receita) e os repassados pela União e pelo estado. Igualmente os municípios devem organizar e controlar os laboratórios e hemocentros. Os serviços de saúde da cidade também são administrados pelos municípios, mesmo aqueles mais complexos.

Assim, é importante relembrar as palavras do jurista e estadista André Franco Montoro, citado por Paulo Renato, que “O individuo não mora no Estado, na União, mora no município, onde se dá todo o processo político. Logo, tudo o que for administrado em menor escala será mais bem administrado”.

Faz-se mister então uma reforma do pacto federativo em que os Municípios e seus munícipes tenham maior papel participativo nas tomadas de decisão sobre os rumos de suas vidas, pois faticamente, retornando o capítulo inaugural desta monografia, apenas há País, enquanto Estado-Nação, e consequentemente seus Estados-Membros, quando se há o Município.

Portanto hoje, no cenário Brasileiro, não há como se falar em Reforma Tributária,ou Reforma do Estado sem iniciar por uma verdadeira e profunda Reforma da Federação, onde os Estados e Municípios possam ter maior poder decisório sobre seus próprios rumos em detrimento à centralização quase unitária da União Federal.

No cenário atual nacional, roga-se necessário repensar sobre o papel do município de início, para então rediscutir o pacto federativo brasileiro, equilibrando o poder entre a União, os Estados e o Distrito Federal, e os Municípios

É inegável que a situação dos municípios no atual regime constitucional é insuperavelmente melhor em comparação às constituições que antecederam a “Cidadã”, sendo que isso não impede que sejam divididas as competências da União com os Estados, e deste último com os municípios. Conclui-se, portanto, que há autonomia municipal, porém esta não consegue ser efetiva no exercício de seus deveres constitucionais enquanto tiver pouca capacidade arrecadatória.


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